유명무실 주민조례청구… 겉도는 주민참여제도

도의회서 의결 공포는 한 건뿐...최근 5년간 청구 단 3건에 그쳐 엄격한 요건·복잡한 절차 발목 서명인 수↓ 활성화 방안 시급